政府紓困的決心 旅游復(fù)蘇的信心
評十四部委《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)恢復(fù)發(fā)展的若干政策》
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，為幫助包括旅游在內(nèi)的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)渡過難關(guān)、恢復(fù)發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、財政部、文化和旅游部等十四部委印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)恢復(fù)發(fā)展的若干政策》的通知（發(fā)改財金【2022】271號），提出新一輪紓困扶持政策措施。在旅游業(yè)面臨市場收縮和艱難復(fù)蘇的今天，本輪政策讓市場主體和廣大業(yè)者看到了政府助企紓困的堅強(qiáng)決心，也為消費(fèi)增長和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新注入了堅定信心。
一、旅游業(yè)面臨著歷史上最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和最漫長的復(fù)蘇
改革開放四十多年來，旅游業(yè)先后經(jīng)歷了自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等多重考驗，但是從來沒有像新冠肺炎疫情這樣長時間的全面停滯，也沒有任何可資借鑒的經(jīng)驗。上個世紀(jì)八十年代入境旅游市場受影響，但很快就恢復(fù)了。九十年代的市場疲軟和亞洲金融危機(jī)影響了剛剛起步的國內(nèi)旅游市場，但是市場主體數(shù)量和從業(yè)人員的規(guī)模相對有限，1999年國慶節(jié)假期首次實(shí)施七天假期的“黃金周”制度，有效激發(fā)了大眾旅游的消費(fèi)熱情。2003年的“非典”、2008年汶川大地震對旅游業(yè)的影響在空間和時間上都有限。歷時三年的新冠肺炎疫情則全面影響了入境、出境和國內(nèi)三大旅游市場，旅行社、在線旅行商、酒店、民宿、旅游景區(qū)和度假區(qū)、旅游車船等所有業(yè)態(tài)，以及包括70萬導(dǎo)游在內(nèi)的2850萬直接從業(yè)人員。2020年，全國國內(nèi)旅游人數(shù)28.79億人次，同比下降52.1%；國內(nèi)旅游收入2.23萬億元，同比下降61.1%。全國31074家旅行社營業(yè)收入只有2389.69億元，營業(yè)利潤-69.15億元，星級飯店平均出租率39.0%。
我們來看最新的一組數(shù)據(jù)，2022年春節(jié)，全國國內(nèi)旅游出游2.51億人次，同比減少2.0%，按可比口徑恢復(fù)到2019年春節(jié)假日同期的73.9%；實(shí)現(xiàn)國內(nèi)旅游收入2891.98億元，同比減少3.9%，僅恢復(fù)到2019年同期的56.3%；省內(nèi)游客占比78.3%，其中地市級行政區(qū)域的游客占比73.9%，游客平均出游距離131.8公里，較去年同期減少1.5%。這意味著出游人次減少的同時，出游距離和目的地游憩半徑也在下降，旅游消費(fèi)進(jìn)一步收縮。對于高度依賴城鄉(xiāng)居民空間位移和異地消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)屬性強(qiáng)、市場化程度高的旅游業(yè)而言，市場沒了，就什么都沒了。
面對入出境旅游全面停滯、國內(nèi)跨省旅游因疫情防控不得不局部“熔斷”，主要靠近程旅游和本地休閑市場支撐的旅游業(yè)，暫退旅行社質(zhì)量保證金、免交協(xié)會會員費(fèi)用和相關(guān)的財稅政策很難讓企業(yè)有切實(shí)的獲得感。最令人擔(dān)憂的是，旅游消費(fèi)意愿仍在持續(xù)下降，旅游市場主體信心則在逐漸流失。一旦業(yè)者因為看不到希望而選擇躺平，甚至連聲音都消失了，我們將不得不面對旅游業(yè)歷史上最黑的黑暗。旅游業(yè)的困難，政府看到了，業(yè)者的聲音，政府也聽到了。
二、政策彰顯了政府助企紓困和扶持發(fā)展的堅強(qiáng)決心
2020年春節(jié)過后，產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇和企業(yè)紓困一直都是旅游系統(tǒng)的工作重點(diǎn)。中央政府政策目標(biāo)是普惠的，而非特殊的；政策傳導(dǎo)則是市場的，而非行政的。效果上看，對行業(yè)有感的還是市場政策，3月14日恢復(fù)了省內(nèi)游，7月14日恢復(fù)了跨省游，旅游業(yè)開始筑底回升。2021年勞動節(jié)假期，全國國內(nèi)出游人次比2019年同期已經(jīng)有了小幅的正增長。從暑期開始，受局部地點(diǎn)多點(diǎn)散發(fā)疫情的影響，特別是南京祿口機(jī)場、內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗、湖南張家界等地涉旅疫情的影響，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制對跨省游采取了有條件“熔斷機(jī)制”，旅游業(yè)復(fù)蘇進(jìn)程受阻，旅行社、線上旅行商、旅游景區(qū)和度假區(qū)、酒店和民宿等旅游企業(yè)自然減員和收入下降明顯。
針對上述困難，本輪紓困政策堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和分類實(shí)施，針對旅游業(yè)打出“10+7+N”的政策組合拳。10是針對包括旅游在內(nèi)的服務(wù)業(yè)出臺十條共同適用的紓困扶持措施，7是針對旅游業(yè)七條紓困扶持措施，N是回應(yīng)業(yè)界呼聲的精準(zhǔn)實(shí)施疫情防控“四個精準(zhǔn)”“三個不得”，力求保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活的正常秩序。加上國務(wù)院有關(guān)部門和各地在貫徹落實(shí)的過程中陸續(xù)出臺的專項支持舉措，可以預(yù)期旅游業(yè)將進(jìn)入疫情以來層級最高、力度最大、效果最為明顯的政策周期，有力促進(jìn)旅游市場復(fù)蘇進(jìn)程。
從旅游業(yè)紓困扶持措施來看，既有繼續(xù)實(shí)施旅行社暫退旅游服務(wù)質(zhì)量保證金的延續(xù)性政策（第24條），也有符合條件的旅游企業(yè)緩繳失業(yè)保險、工傷保險費(fèi)（第25條）、鼓勵機(jī)關(guān)事業(yè)單位將符合條件的工會活動、會展活動從方案制訂到組織協(xié)調(diào)交由旅行社承接，合理確定預(yù)定款比例的創(chuàng)新政策（第28條），還對政府采購住宿、會議、餐飲等服務(wù)項目時，不得限制星級飯店和民營企業(yè)參與采購的明確要求（第27條）。本輪政策還就加強(qiáng)銀旅合作、銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的專項支持，鼓勵旅游企業(yè)發(fā)行公司信用類債券、拓寬旅游企業(yè)多元化融資渠道，為各部門、各地貫徹政策預(yù)留了創(chuàng)新空間（第26、29、30條）。
除了有針對性的七條政策，各類旅游市場主體更要重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)業(yè)共同適用的十條紓困扶持政策。共同適用的涵義可以理解為，旅游企業(yè)可以直接享受文件所列的政策紅利。從文本角度看，政策規(guī)定得很細(xì)致，也非常方便操作。2022年對生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)納稅人當(dāng)期可抵扣進(jìn)項稅額繼續(xù)分別按10%和15%加計抵減應(yīng)納稅額（第1條）；將“六稅兩費(fèi)”適用范圍由增值稅小規(guī)模納稅人擴(kuò)展到小型微利企業(yè)和個體工商戶（第2條）；對不裁員和少裁員的企業(yè)繼續(xù)實(shí)施普惠性失業(yè)保險穩(wěn)崗返還政策，在中小微企業(yè)的返還比例從60%最高提至90%（第5條）；引導(dǎo)銀行用好降準(zhǔn)釋放的2.2萬億元資金，優(yōu)先支持困難行業(yè)特別是服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和民營企業(yè)（第7條）；督促指導(dǎo)降低銀行賬戶收費(fèi)、轉(zhuǎn)賬匯款手續(xù)費(fèi)、銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)，減輕服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個體工商戶經(jīng)營成本壓力（第9條）。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，絕大多數(shù)旅游企業(yè)特別是旅行社都屬于小型微利企業(yè)。行業(yè)協(xié)會和旅游企業(yè)要組建專班研究并用好十條普惠政策，而不能只聚焦于專門針對旅游業(yè)和七條政策，爭取所在地政府的政策支持，切實(shí)降低企業(yè)的經(jīng)營成本和財務(wù)費(fèi)用。
三、旅游業(yè)注入了市場復(fù)蘇和變革創(chuàng)新的堅定信心
除普惠十條和旅游七條，市場主體還要關(guān)注精準(zhǔn)實(shí)施疫情防控措施為旅游市場帶來的利好預(yù)期。如果說前者為市場主體注入了財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策支撐力，后者則有利于營造鼓勵消費(fèi)、放心出游的社會環(huán)境，并有效提振旅游市場信心。比如第42條要求“認(rèn)真落實(shí)嚴(yán)格、科學(xué)、精準(zhǔn)的疫情防控措施，堅決防止和避免‘放松防控’和‘過度防控’兩種傾向，有效恢復(fù)和保持服務(wù)業(yè)發(fā)展的正常秩序”。什么是正常秩序該有的樣子？是迪士尼度假區(qū)的游客一邊做著核酸，一邊觀看絢麗的煙花表演；是管理空間可以精準(zhǔn)到20平方米的奶茶店，其他地區(qū)店照開、人照進(jìn)；是疫情防控常態(tài)化以后城市居民、廣大游客心態(tài)的成熟與穩(wěn)定，有疫防疫，沒疫就正常生活、休閑和旅游。如果各地各部門按照這個做了，必然會帶來旅游意愿和消費(fèi)熱度的提升。政策千萬條，市場第一條。市場起來了，企業(yè)有生意做了，旅游業(yè)自然就復(fù)蘇了。
從政策文本來看，第42條還提出了“四個精準(zhǔn)”即：建立精準(zhǔn)監(jiān)測機(jī)制、提升精準(zhǔn)識別能力、強(qiáng)化精準(zhǔn)管控隔離、推廣精準(zhǔn)防護(hù)理念，可以理解為是對“放松防控”的再次強(qiáng)調(diào)，更是對“過度防控”的理性回調(diào)。第43條強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組防疫政策“五個不得”要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對服務(wù)業(yè)行業(yè)提出了“三個不得”的精準(zhǔn)防疫要求。文件明確要求“不得非經(jīng)流調(diào)，無政策依據(jù)對餐廳、商超、景區(qū)景點(diǎn)、電影院及相關(guān)服務(wù)場所實(shí)行關(guān)停措施，延長關(guān)停時間”“不得在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制政策要求基礎(chǔ)上擅自增加對服務(wù)業(yè)的疫情防控措施”。還有一句話值得關(guān)注，“各省級人民政府要統(tǒng)籌本地區(qū)疫情防控措施總體要求，針對服務(wù)業(yè)行業(yè)特點(diǎn)，建立疫情防控措施層層加碼問題反映、核實(shí)、糾正專項工作機(jī)制”。這些政策有助于推動旅游行政主管部門調(diào)整團(tuán)隊旅游和“機(jī)票+酒店”業(yè)務(wù)的熔斷機(jī)制適用范圍，由跨省游熔斷調(diào)整為跨市游熔斷，也不排除直接取消這一市場管制工具。對于旅行社和線上旅行社來說，這是顯而易見的政策利好預(yù)期。更為樂觀的推測是，這些措施也在為下一步放開入出境旅游做壓力測試和積累經(jīng)驗。
針對餐飲、零售、交通運(yùn)輸和民航業(yè)的紓困扶持政策將進(jìn)一步釋放旅游供應(yīng)商活力，優(yōu)化旅游供給結(jié)構(gòu)。對鐵路、航空公司和機(jī)場、交通的金融支持，加上相關(guān)的稅收和費(fèi)用減免，新能源交通工具更新和港口建設(shè)政策，將營造更加有利于游客出行和在地消費(fèi)的交通出行環(huán)境。
旅游者多了，消費(fèi)起來了，旅游業(yè)的春天還會遠(yuǎn)嗎？
